不僅奉化，老舊樓房在全國還有巨大存量，如何消除隱患，需政府和業主的合作與妥協

2014年4月11日，住建部下發通知，在全國范圍內組織開展老樓危樓安全排查工作。

七天前，浙江省奉化市錦屏街道居敬小區第29幢居民樓部分樓體突然坍塌，造成1死6傷。盡管事故原因還在調查之中，住建部立即啟動全國性排查工作，表明奉化事故的風險具有普遍性。

實際上，安徽省住建廳先于住建部的全國行動，于4月8日緊急發出通知，要求全省重點排查六類危房，其中包括：危舊直管公房、使用年限超過20年的磚混(磚木)結構房屋、尚未解危的危險房屋、墻體傾斜開裂變形、抹灰突然大面積脫落或新近出現門窗突然不能自由開閉的房屋等。

其中，第二類危房恰似依照奉化出事居民樓的特征劃定。老舊住宅樓的安全風險究竟來自何方？

老舊樓多隱患

居敬小區第29幢居民樓，共五層三個單元，呈東西走向。4月4日約9時，西側的一個半單元15戶房屋突然坍塌。這幢磚混結構的建筑，建成于1994年7月，將滿20年就此夭折。

據新華網消息，這幢危樓2013年已被鑒定為C級危房。由奉化市房產公司開發，象山一建建造，奉化設計院設計。

根據2000年發布實施的《危險房屋鑒定標準》，房屋危險性分為四個等級。其中，C級危房是指部分承重結構承載力不能滿足正常使用要求，局部出現險情，構成局部危房；D級危房承重結構承載力已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現險情，構成整幢危房。C級危房只要加固，D級危房需搬離。

20世紀80年代前，在指標不足、資金不足、材料不足的嚴苛條件下，中國的建筑方針是適用、經濟。早在2000年前，古羅馬建筑師維特魯威就提出了建筑的三條基本原則，即“實用、堅固、美觀”。“堅固”原則的缺席，亦與當下老舊樓房的安全問題不無關系。

原建設部在20世紀80年代做的一項調查表明，國內大多數工業建筑物使用25年－30年即需大修，處于嚴酷環境下的建筑物使用壽命僅15年－20年。

1980年，國務院正式放行商品房后，城鎮住宅迅速增長。據原建設部統計，1979年至1990年，全國城鎮住宅建設累計投資是此前30年的6倍多，新建住宅面積是此前30年的近3倍。

然而，這一時期的住宅建設標準低，很多項目甚至沒有遵守建筑標準，彼時，審批、工程監理、驗收、質量控制整個系統都不健全。例如，《建筑法》在1998年才施行，《建設工程質量管理條例》于2000年1月在國務院通過并施行。直到2001年國內才首次確定普通房屋和建筑物的設計使用年限是50年。

東南大學建設與房地產研究所所長李啟明告訴《財經》記者，目前絕大部分的危舊樓房都是磚混結構。這是由于在20世紀七八十年代，中國興建的六層以下的住宅樓，幾乎清一色地采用了磚混結構。

建筑結構猶如一個人的骨架，支撐著整個建筑物。與如今的鋼筋混凝土的框架結構不同，磚混結構是以大部分磚墻和小部分的鋼筋混凝土來承重的，適用于低層或者多層建筑物。對于磚混結構和框架結構孰優孰劣，中國工程院院士、北京市建筑設計研究院有限公司顧問總建筑師馬國馨表示，“不能一概而論，關鍵要看設計技巧。”

磚混結構的最大特點在于，其承重墻一旦受到破壞，就危及結構安全性。北京市規劃委員會高級工程師沈金箴告訴《財經》記者，現在老舊樓房的業主更替周期大大縮短，頻繁的裝修會對建筑結構造成破壞。

在此次住建部全國大排查中，亦將裝飾裝修涉及拆改主體結構或明顯增加荷載的房屋作為重點目標之一。2012年底，寧波市徐戎三村發生的住宅倒塌事故造成一人死亡。寧波市政府公布的調查報告顯示：倒塌房屋幾乎每一層都存在拆改承重墻體、違法搭建、改變房屋使用性質等現象。

此外，房屋的工程質量也存在問題，部分結構材料強度不足，防潮層施工不規范，墻體砌筑砂漿抗壓強度等多項指標不達標。正可謂先天不足，后天多病。

奉化倒塌樓房僅20年的樓齡，也拓寬了老舊樓的范疇。此前，在一些城市的老舊小區改造中，是以20世紀90年代劃線的。以北京為例，2012年開展的老舊小區綜合整治只針對1990年以前建成的樓房，而且只有1980年以前建成的老舊房屋進行抗震鑒定，對不達標者進行結構抗震加固改造。

這樣劃分的依據是，中國自1978年才明確規定，在房屋設計時必須考慮抗震設防措施，加上兩年的建設工期，可以推算出1980年以前建成的房屋，很多是不滿足抗震設防標準的。

解危三類舊屋

2014年1月，居敬小區事發居民樓即被鑒定為C級危房，建議做加固處理。2月下旬，錦屏街道辦確定加固工程費初步預算450萬元，開始與居民就費用分攤一事溝通協商，同時將方案上報建設局，請示可行性。但因雙方未就分攤比例達成一致，解危方案處于擱置狀態。

“七八十年代造的房子，已經接近50年的設計使用年限，可能進入問題高發期。”東南大學土木工程學院建筑工程系教授王修信認為，樓房在使用三四十年后，就有必要做一次“體檢”。

老舊樓房大致有三類情況：有規范設計并在后期曾采取了抗震加固措施；按照規范設計但尚未做抗震加固；以及沒有正規的設計。

最危險的是第三類。房屋的原始設計中抗震能力和耐久性不足，甚至為省設計費而沒有正規設計，施工質量也沒有保證。此類情況在縣級以下鄉鎮和農村，以及私房建設和城中村等建筑中屢見不鮮。“沒有經過正規的設計，或施工質量低劣，老舊樓的安全性很難保證。”王修信分析，這類老舊樓風險很高。

近年來，全國各大城市開展老舊小區改造行動，消化了第一類老舊樓的風險。以北京為例，到2015年底前要完成1582個老舊小區的抗震加固節能改造，采取專項資金加社會資金的方式，其中市財政投資為100億元。

實際上，房屋建筑的設計使用年限與食品的保質期不同，并非一旦超過設計使用年限就不可居住。在絕大多數情況下，這時的建筑結構中只是材料性能有所降低，如果進行良好的維護和必要的修繕，可以延緩結構的衰老期。第二類未做抗震加固的老舊樓，其整治卡在產權問題和資金來源上：主要以個人(或非公單位)產權為主的老舊樓，其抗震加固的費用是否應完全由財政支出。

奉化塌樓事件后，根據人民網輿情監測室數據顯示，26%的網友認為“政府責任不可推卸”。亦有媒體評論稱，“倒樓前，奉化市相關部門、當地街道辦一直宣稱房屋‘只需加固’，且不愿由政府全額墊資進行加固。他們對此次事故存在明顯的道義責任。”

這種邏輯與現行的《城市危險房屋管理規定》相悖，根據規定，經鑒定的危險房屋，必須按照鑒定機構的處理建議，發生的費用由房屋所有人承擔。而且，如果有險不查或損壞不修，以及經鑒定機構鑒定為危險房屋而未采取有效的解危措施，一旦由此造成事故，房屋所有人應承擔民事或行政責任。

然而，“(現實中)不能強制性去做，目前還沒有國家層面的房屋安全鑒定、加固與危房拆除的強制性規定，而且做鑒定和加固都需資金支持，政府沒有那么多經費”。王修信說。

香港的經驗可資借鑒。2010年1月29日，香港紅碼頭圍道一幢55年樓齡的危樓幾秒之內倒塌，造成4死2傷，事故震驚整個香港社會。

該樓在六年前就收到修葺令，業主一直拖延。根據香港法規，適時保養和維修樓宇是每一位業主的責任。但當時《建筑物條例》僅列明所有私人樓宇均適用該條例，未有強制業主履行上述責任的法例，導致業主一般只會等問題惡化到嚴重程度才會主動維修。而且，住在舊樓中的居民多為租客，難以支付驗樓和維修的開支。因此，即使香港政府提供多種資助計劃，響應者寥寥。

事故發生后，香港屋宇署立即開展全面巡查，目標是全港所有約4000幢1960年以前建成的樓宇。立法會也加快相關條例的討論，以求盡快推行強制驗樓及驗窗計劃。2012年，香港推行強制驗樓計劃，其中清晰界定了私人業主與政府的責任：政府監督不能缺位，業主要對建筑負起保養、維修之責。

同時，協助業主開展樓宇維修的服務也得以建立。例如2011年，民政署針對樓齡高、租值低的“三無大廈”—即無業主立案法團、無任何居民組織及無聘請管理公司—推出專業顧問服務計劃，包括逐戶家訪、協助聯絡和組織業主成立法團、申請各種大廈維修資助計劃及貸款等。如果業主無法組織進行所需的維修工程，屋宇署可安排政府承建商進行所需的維修工程，并在工程竣工后，向業主悉數追討工程費、監工費，以及不多于20%的附加費。

奉化由于未坍塌部分樓房存在重大的安全隱患，4月7日，錦屏街道居敬小區29幢未坍塌的部分被拆除。同時，危舊樓房緊急大排查也在全市展開。

目前，參與建設施工的3名直接責任人員因涉嫌工程重大安全事故罪被奉化公安機關依法采取強制措施，其中刑事拘留2人、取保候審1人。針對房屋開發建設中的工程發包、勘測、設計、工程建設、質量監管和工程驗收等主要環節以及工作中可能存在的失職瀆職行為，奉化成立了由相關職能部門和專家組成的聯合調查組和專案組。未來，將由政府出面向責任主體追償，確保依實賠償到位。

實際上，中國政府部門始終對城市化、城鎮化的規模和速度估計嚴重不足，對這樣一個歷史進程的規律嚴重缺乏了解。在特殊歷史條件下形成的住房狀況，現在或未來終將面對。

中國城鄉建設經濟研究所所長陳淮稱，“中國建筑20年后得拆一半”。

王修信認為，應效法香港，推進政府層面的立法建設，完善老樓危樓治理的強制性規定。至于鑒定和改造的資金問題，政府應該逐漸推進，出路就在于“國家給一點，地方資助一點，個人(業主)再出一點”。

來源：中國防水網